La Transformación de las Fuerzas Armadas

Desde hace algunos años, la Transformación se ha convertido en un asunto muy recurrente entre las autoridades políticas y militares del Ministerio de Defensa. No es extraño, pues este proceso constituye el eje sobre el que se planean y ejecutan las políticas de defensa de los países avanzados.

En términos generales, la transformación pretende adaptar unas arquitecturas de defensa y seguridad todavía ancladas en la Guerra Fría para satisfacer los retos presentes y futuros, mediante la reorganización de estructuras, racionalización de funciones, flexibilización de procesos o mejora de competencias. En consecuencia, este proceso debe afectar al conjunto de la defensa nacional (concepción estratégica, potencial militar, política financiera, cooperación industrial, administración pública, gestión de personal o cultura de defensa).

No obstante, en España la transformación parece tener un alcance más limitado y circunscrito a la esfera militar, concibiéndose ésta como la continuación del proceso de modernización de material, la profesionalización de la milicia y la integración española en las estructuras de seguridad colectivas.

Formalmente, éste proceso arrancó en 2004 con la promulgación de la Directiva de Defensa Nacional (DDN) 1/2004. Este documento programático situaba la transformación de las fuerzas armadas como una de las líneas básicas de la defensa nacional. También proponía varias medidas para enmarcar este proceso, dos de las cuales (la elaboración de una nueva estrategia militar o la determinación de un nuevo nivel de ambición) no se llevaron a cabo; y unos objetivos de gasto que se lograron pero no comportaron ninguna mejora en la gestión de nuestra defensa.

Mientras nuestros aliados planteaban enormes ajustes en la gestión de la defensa -optimizando recursos, flexibilizando procedimientos, racionalizando procesos de adquisición, cancelando programas obsoletos o liberando fondos para adquirir sistemas más relevantes para las guerras de hoy- para garantizar la viabilidad de la transformación; en nuestro país se mantuvieron las prácticas financieras, burocráticas y empresariales tradicionales, y los grandes programas de armamento y material no fueron sometidos a ninguna revisión externa e independiente sobre su marcha, utilidad o conveniencia. Además, la financiación de los mismos continuó basándose en el sistema de pagos aplazados con anticipos a cargo del Ministerio de Industria. Planteado en 1995 como una solución eventual para permitir la compra de nuevo material en un periodo de limitaciones presupuestarias, este modelo debía haberse reemplazado cuando aumentara la liquidez del Ministerio. No obstante, esta fórmula se ha mantenido intacta hasta hoy, lastrando la transformación militar y siendo una de las principales responsables de la inviabilidad económica de nuestra programación de la defensa, con una deuda acumulada de 27.000 millones de euros.

Paralelamente, en el ámbito normativo se plantearon varias normas para enmarcar la transformación: la Orden de Defensa 1076/2005 que organizaba un Estado Mayor de la Defensa con los elementos necesarios para conducir operaciones conjuntas y un centro encargado de armonizar la transformación; la Orden Ministerial 37/2005 que implementaba un sistema de planeamiento por capacidades o la Ley Orgánica 5/2005 que establecía un marco para la regulación y organización de la Defensa Nacional.

No obstante, la aplicación de estas normas ha sido menos satisfactoria de lo esperado: en primer lugar, la nueva estructura del Estado Mayor de la Defensa no ha servido para impulsar decididamente la acción conjunta y el centro de transformación no ha logrado formar una masa crítica de expertos capaces de impulsar la transformación, comunicar la trascendencia del cambio, consolidar los avances realizados o implantar el cambio en la cultura de las fuerzas armadas. En segundo lugar, aunque el nuevo sistema de planeamiento debería sistematizar la transformación y proporcionar a nuestros ejércitos capacidades polivalentes, flexibles y utilizables en una amplia gama de escenarios, éste parece haberse empleado para justificar la obtención de unos grandes programas en curso que apenas satisfacen las necesidades presentes pero que han hipotecado las cuentas futuras del Ministerio de Defensa.

Además, ha sido incapaz de prever, priorizar o financiar la adquisición y sostenimiento de otros sistemas más convenientes para los conflictos actuales. El caso paradigmático de ello ha sido la compra por procedimiento de urgencia de los MRAP RG-31, realizada por la presión de la opinión pública y al margen de este proceso sin ganar flexibilidad (desde su adquisición hasta su despliegue pasaron dos años) y obviando el sostenimiento y el ciclo de vida de estos vehículos. Finalmente, aunque la Ley Orgánica de la Defensa Nacional reconoce las Fuerzas Armadas como una entidad única orientada a la acción conjunta y consolida la figura del Jefe de Estado Mayor de la Defensa, también contiene otros elementos menos afortunados como el catálogo de misiones y la tipología de operaciones propuestos. Además, esta norma ha sentado las bases de varios reglamentos muy controvertidos: una Ley de la Carrera Militar que trunca las expectativas de carrera de oficiales y suboficiales; una Ley de Tropa y Marinería que no solventa los problemas que provocó la rápida profesionalización de la institución militar y una discutible solución de compromiso para integrar a los futuros oficiales dentro del Espacio Europeo de Educación Superior y que ha desaprovechado la histórica oportunidad de crear una Universidad Nacional de la Defensa que genere la cultura de defensa que necesita nuestro país.

La DDN 1/2008 avaló la necesidad de avanzar en la transformación y planteó la conveniencia de elaborar una Estrategia de Seguridad Nacional susceptible de enmarcar este proceso y sentar los pilares de una nueva estrategia de defensa y militar. Sin embargo, el producto resultante difícilmente servirá a estos fines al verse comprometido por una indefinición estratégica, ambigüedad conceptual y discutible aplicabilidad práctica, puesto que se ha presentado al final de una legislatura que probablemente comportará un cambio de signo político y sin haberse consensuado con la oposición.

Estos elementos permiten concluir que, hoy en día, la transformación se halla en un punto muerto. Desde 2004 se han realizado varios avances en algunas áreas de capacidad, complementadas por un conjunto de normas más o menos afortunadas para adaptar la reglamentación de la defensa a los estándares actuales. Sin embargo, este proceso se ha visto lastrado por la indefinición de los objetivos a lograr, la escasez de expertos independientes que orienten este proceso y evalúen críticamente las decisiones realizadas, la ausencia de debates políticos serios sobre su definición e implementación, la escasa conciencia de nuestra comunidad de defensa sobre la trascendencia estratégica del cambio, la falta de liderazgo político-militar para implementarla, la limitada ambición para emprender profundos cambios en la estructura de fuerzas y catálogo de capacidades militares y, finalmente, por una inadecuada gestión de los recursos disponibles, una discutible política industrial y el mantenimiento de unos grandes programas de obtención de armamento y material que, en muchos casos, apenas satisfacen las necesidades presentes y futuras de las fuerzas armadas pero que han hipotecado las cuentas del Ministerio de Defensa para los años venideros.

Estos elementos han lastrado la transformación y dificultan la adaptación de nuestras fuerzas armadas al campo de batalla futuro. Es esencial que se proceda al establecimiento de unas bases normativas, conceptuales y estratégicas sólidas para trazar un plan de transformación más ambicioso, realista y asequible, que entrañe la racionalización de la organización, funcionamiento, estructura y medios de la institución militar, y priorice la generación de una estructura de fuerzas y un catálogo de capacidades útiles para un entorno de seguridad en permanente evolución.

* Dr. Guillem Colom Piella es Doctor en Seguridad Internacional.
Profesor del área de Ciencia Política de la Universidad Pablo de Olavide.